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【合辑】中纪委国监委法规室主任等对《监察法实施条例》系统解读


更新时间:2022-06-23  浏览刺次数:


  原标题:【合辑】中纪委国监委法规室主任等对《监察法实施条例》系统解读文章9篇

  经党中央批准,2021年9月20日,国家监察委员会第1号公告公布了《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)。《条例》以习新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,认真落实党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署,坚守以人民为中心的根本政治立场,完善监察权运行机制,是纪检监察机关深入践行习法治思想,推进监察法规制度建设系统集成、协同高效的重大制度成果。《条例》的颁布施行,充分彰显了纪检监察机关运用法治思维、法治方式正风肃纪反腐的鲜明立场和接受最严格监督约束的坚定决心。

  (一)深化国家监察体制改革的重要举措。深化国家监察体制改革是以习同志为核心的党中央领导进行的事关全局的重大政治体制改革。党的十九大和十九届二中、三中全会先后对全面推开改革试点工作,修改宪法、制定监察法,设立监察机关作出部署。十三届全国人大一次会议审议通过监察法,国家监察委员会依法组建,各级纪委监委全面贯彻合署办公要求,依法行使监察职权,对所有行使公权力的公职人员实施监察,建立起统一决策、一体运行的执纪执法工作机制。党的十九届四中、五中全会进一步强调加强党的领导、深化纪检监察体制改革,完善监察权运行和监督机制,完善党和国家监督制度。制定《条例》是进一步强化监察机关的政治机关属性,加强党对纪检监察工作统一领导的必然要求,对于不断完善中国特色国家监察体制,健全集中统一、权威高效的监察体系将发挥重要作用。

  (二)推进监察工作规范化、法治化、正规化的有力保证。党的十九大以来,中央纪委国家监委在党中央领导下,出台了一批规范纪检监察工作的党内法规和规范性文件,配合全国人大常委会研究制定公职人员政务处分法、监察官法等法律。监察体制改革的深入发展,监察工作的持续深化,对加强制度的系统集成、协同高效提出了更高要求,迫切需要制定一部全面系统规范监察工作的基础性法规。2019年10月26日,第十三届全国人大常委会第十四次会议通过关于国家监委制定监察法规的决定,授权国家监委根据宪法和法律制定监察法规。《条例》作为国家监委制定的第一部监察法规,对监察制度进行科学化、体系化集成,同时把实践中的好经验好做法上升为法规规定,有利于更好地指导各级监察机关加强规范化、专业化建设,确保监察权在法治轨道上运行。

  (三)解决监察工作中突出问题的现实需要。监察法集组织法、程序法、实体法于一体,对保障各级监察机关正确行使职权发挥了重要作用。随着监察实践的不断丰富发展,需要进一步细化完善监察法的规定,进一步明确监察监督的途径、职务违法调查的范围和标准、监察处置的具体程序等,提高监督执法工作的精准性、实效性。同时,监察法实施中也出现了一些新情况新问题,如部分监察对象的界定不够明确,监察执法与刑事司法的衔接机制不够顺畅,职务违法犯罪证据规定需要进一步健全,等等。制定《条例》就是要坚持问题导向,依法解决实践中反映出来的突出问题,满足各级监察机关履职的迫切需要,实现法规制度的与时俱进,推动新时代纪检监察工作高质量发展。

  (四)加强对监察机关监督制约的内在要求。习总书记多次强调,纪检监察机关肩负着党和人民重托,必须牢记打铁必须自身硬的政治要求,强化对纪检监察干部的监督;监督别人的人首先要管好自己,要做遵纪守法的标杆,严格按照权限、规则、程序开展工作。纪委监委合署办公,监督范围扩大了,权限丰富了,经受的考验也更加严峻,对纪检监察机关自身建设提出了新的更高要求。制定《条例》,进一步明确监察机关的权力边界,完善接受各方面监督的体制机制,健全内部监督制约制度,严格对监察人员违纪违法行为的责任追究,有利于确保监察执法权受监督、有约束,做到在行使权力上慎之又慎、在自我约束上严之又严。

  《条例》共9章287条,严格遵循和贯彻宪法、监察法,体例上与监察法各章逐一对应,总体可以分为三个板块。第一板块为第一章总则,主要规定立法目的、坚持党的全面领导、监察工作总体要求和原则、工作任务等内容,统领整部《条例》。第二板块为第二章至第八章,是主体部分,完善监察机关领导体制,细化监察职责、监察对象范围和监察管辖的具体规定,规范各项监察措施的适用情形和监察程序各环节的具体要求,明确开展反腐败国际合作的工作职责和领导体制,强化对监察机关和监察人员的监督。第三板块是第九章附则,主要规定了解释机关和生效日期。

  (一)实现党对监察工作的全面领导具体化法治化。党中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出,推进党的领导入法入规,着力实现党的领导制度化、法治化。《条例》贯彻监察法的要求,不仅把坚持和加强党的领导作为根本政治原则和指导思想,更落实到监察工作领导体制、工作机制和管理监督等具体制度设计中。一是在总则中作出总领性规定。在第二条即强调坚持党对监察工作全面领导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程;在第三条进一步明确监察机关与党的机关合署办公,构建在党的领导下集中决策、一体运行的体制机制,为各项具体制度设计指明正确政治方向。二是将监察工作的双重领导体制法治化。《条例》根据党中央深化国家监察体制改革的精神,在第二章“监察机关及其职责”中明确规定,国家监委在党中央领导下开展工作,地方各级监委在同级党委和上级监委双重领导下工作,监督执法调查工作以上级监委领导为主,从而将党的主张通过法定程序转化为国家意志。三是在监察执法全流程严格执行请示报告制度。强调监察机关坚持民主集中制,对于线索处置、立案调查、处置执行等重要事项严格按照权限履行请示报告程序,采取监察措施要按照规定的审批权限履行报批手续,并在第四章“监察权限”、第五章“监察程序”的具体规定中,与有关党内法规和规范性文件关于请示报告的要求相衔接,使党的领导在反腐败的具体实践中落实落细。

  (二)增强对公权力和公职人员监督的全覆盖有效性。习总书记强调,深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点。《条例》进一步细化监察法关于国家监察全面覆盖的相关规定,着力增强职责履行的实效性。一是廓清公职人员外延,明确监察全覆盖的对象范围。紧紧围绕“行使公权力”这一本质特征,对监察法规定的六类监察对象逐项进行细化,以明文列举的方式作出规定,进一步解决实践中有的监察对象界定存在争议的问题。二是完善监察管辖制度,确保职务违法犯罪行为受到依法查处。《条例》指出监察机关开展监督、调查、处置应当按照管理权限与属地管辖相结合的原则,实行分级负责制,划分了各级监委调查职务违法犯罪的管辖范围,规定了提级管辖、指定管辖等制度,明确了监察机关与其他机关“互涉案件”由监察机关“为主调查”的内涵,架构起纵向到底、横向到边、分工协作的管辖机制,实现对职务违法犯罪调查的全覆盖,防止出现管辖真空。三是健全派驻监察制度,为实现有效覆盖提供法治保证。将监察法的概括性规定具体化,在第二章中明确各级监委可以依法向所管辖的国有企事业单位派驻或者派出监察机构、监察专员,依法向地区、盟、开发区等不设置人民代表大会的区域以及街道、乡镇等区域派出监察机构或者监察专员,推动监察向各类组织和基层延伸。在第三章“监察范围和管辖”中进一步构建派驻机构与地方监委协作机制,明确对工作单位在地方、管理权限在系统的公职人员涉嫌职务违法犯罪的管辖规则,完善“组地”联合调查、协商管辖、情况通报制度,推动有形覆盖迈向有效覆盖。

  (三)进一步规范监察机关职责和权限。习总书记指出,监察权是把双刃剑,行使权力必须十分谨慎。《条例》按照职权法定的原则,进一步明晰监察职责边界和措施使用规范,推进监察机关依法充分履行监督调查处置职责。一是完善监督内容、渠道和方式。专设一节对监察法第十一条第一项规定的监督检查职责予以细化,坚持执纪执法贯通的理念,针对监察监督的特点,把纪检监察机关开展政治监督的目标任务、丰富内涵和着力点转化为监察法规规定,同时体现把监督寓于日常工作之中、融入权力运行全过程的要求,要求监察机关结合公职人员的职责加强日常监督,针对系统性行业性的突出问题和群众反映强烈的问题开展专项监督,以办案促进整改、以监督促进治理,充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用。二是明确监察机关调查范围。《条例》分别对监察机关调查违法和犯罪职责作出规定。对于违法案件调查职责,列出了职务违法的客观行为类型,明确了特定情况下调查、处置其他违法行为的情形。对于犯罪案件调查职责,以列举罪名的方式对监察机关管辖职务犯罪的范围作出了明确规定。《刑法修正案(十一)》出台后,监察机关有权管辖的职务犯罪罪名共有101个,包括监察机关单独管辖的罪名,以及与检察机关、公安机关共同管辖的罪名,《条例》对相关管辖规则均进行了明确。这101个罪名既是监察机关调查职务犯罪的责任清单,也是对公职人员特别是领导干部履行职责的最底线要求和负面清单,是公权力行使的制度笼子。公职人员特别是领导干部要认真学习掌握党纪处分条例、政务处分法以及《条例》对权力的约束和边界,做到敬畏纪法、尊崇纪法,依法用权、秉公用权、廉洁用权。纪检监察机关要依据《条例》加强对党员和公职人员的法律法规教育,结合违法犯罪的典型案例深入开展警示教育,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。三是健全监察措施使用制度规范。为促进监察机关有效履行监察职能,监察法赋予监察机关必要的权限,可以采取有关监察措施。《条例》以严肃审慎的态度对待监察法赋予的权力,明确要求加强监督执法调查工作规范化建设,严格依照法定的范围、程序和期限采取相关措施。紧盯监察措施使用中的关键点和风险点,在第四章中分节对15项监察措施的适用条件、工作要求、文书手续以及告知义务等事项作出详细规定,确保监察机关依法正确采取措施。四是构建监察调查证据规则。监察机关调查案件,必须坚持一切从实际出发,以事实为根据,以法律为准绳。《条例》第四章设专节对监察证据种类、证据审查、证据规则等作了规定,强调开展讯问、搜查、查封、扣押以及重要的谈话、询问等调查取证工作应当全程同步录音录像,首次在法规中确立了监察机关调查终结的职务违法案件和职务犯罪案件的证据标准,明确非法证据排除规则,以高标准的证据要求规范和约束调查取证工作,有效对接刑事审判关于证据的要求和标准。

  (四)完善监察权运行的法律程序。严格依照法定程序开展执法工作,是现代法治的基本原则。《条例》第五章紧紧围绕规范监察权运行构建监察程序,将监察法规定的监察程序分解为线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置、移送审查起诉7个具体环节,在各环节中贯通落实法治原则和从严要求,形成执纪执法贯通、有效衔接司法,权责清晰、流程规范、制约有效的程序体系,解决了实践中一些程序不具体不细致的问题。一是完善调查期限制度。《条例》首次规定,对被调查人没有采取留置措施的案件,监察机关应当在立案后一年以内作出处理决定;对被调查人解除留置措施的,应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定,从而明确了办案时限要求,防止调查工作久拖不决。二是强化审理把关职责。案件审理的基本职责是对调查结果进行审核把关,确保案件质量。《条例》对审理工作程序作出全面规定、提出明确要求,重点细化了开展审理谈话的情形,防范和处理可能发生案件质量问题的风险点;在一般案件审理程序外,对提级管辖案件、指定管辖案件的审理工作程序作出规定,解决实践中适用法律不规范、影响办案质量和效率的问题。三是完善监察处置工作程序。明确监察问责的方式,为有效贯通党内问责和监察问责,严肃责任追究提供制度依据。落实受贿行贿一起查的要求,规定对于情节较轻不予移送起诉的非监察对象,采取批评教育、责令具结悔过、依法移送行政执法部门等方式予以处置;对于有行贿行为的涉案单位和人员,按规定记入相关信息记录并作为信用评价的依据,织密惩治行贿违法犯罪的法网。四是有效衔接刑事诉讼程序。主动对接以审判为中心的诉讼制度改革,设专节规定移送审查起诉事宜,明确监察机关在监察执法与刑事司法衔接中的具体职责,完善指定司法管辖的协商程序和工作要求,规范提出从宽处罚建议的情形和程序,保证监察机关调查的涉嫌职务犯罪案件有序进入刑事司法程序。

  (五)确保监察权接受最严格的监督约束 。加强对纪检监察机关及其工作人员的监督,是监察法和其他纪检监察法规一贯的要求。《条例》通篇贯彻监察机关要接受最严格约束和监督的要求,充分吸收既有制度成果,将实践中行之有效的做法上升为法规规定,在第七章专章规定了对监察机关和监察人员的监督,构建系统化全方位的监督机制。一是坚持党的领导、管理和监督。党的领导职责中必然包含监督职责,党组织对监察机关的监督是第一位的监督。《条例》强调,监察机关和监察人员必须自觉坚持党的领导,在党组织的管理、监督下开展工作。二是接受人大监督和民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督。在监察法原则性规定的基础上,进一步明确各级监委向本级人大常委会报告专项工作的形式、程序和审议意见办理要求,细化接受执法检查和答复质询案的程序,完善向社会公开监察工作信息的具体范围,明确特约监察员制度的法律地位,为人大监督、民主监督等充分发挥作用提供保障。三是完善监察机关内控机制。明确要求监察机关建立内部工作部门协调制约机制、案件质量评查机制,确立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度,细化履职回避制度和保密制度等,构建起严密细致的权力监督控制机制。在监督对象上,覆盖各级监察机关、各个内设部门和各名监察人员;在监督事项上,涵盖执行职务、与特定人员交往、配偶子女经商办企业等各方面;在监督流程上,囊括监察机关工作各环节,将监察人员入职、履职、离职全程纳入监督,确保监察机关及其工作人员受到严格的制度和纪律约束。

  (六)切实维护当事人合法权益。习总书记在中央政治局第二十次集体学习时强调,有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权,保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。十九届中央纪委五次全会明确指出,要在执纪执法中尊重保障民法典赋予的相关权利。《条例》作为规范监察工作的重要程序性法规,在监察权运行的各个环节充分彰显维护公民权益的制度价值。一是将保障当事人合法权益作为对监察工作的总体要求。在总则中强调,监察机关应当充分保障监察对象以及相关人员的人身权、知情权、财产权、申辩权、申诉权以及申请复审复核权等合法权益。二是对采取监察措施过程中保障相关人员合法权益作出具体规定。《条例》明确要求,进行谈话、讯问、询问,应当依法出示权利义务告知书,合理安排时间、控制时长,保证被调查人等饮食和必要的休息时间;查封、扣押财物,应当为被调查人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品,经查明与案件无关的财产应当及时解除查封、扣押;采取留置措施、延长留置时间均应通知被留置人员家属。三是落实党中央关于引导民营经济健康发展的重要精神。《条例》强调,监察机关在履行职责过程中应当依法保护企业产权和自主经营权;需要企业经营者协助调查的,依法保障其合法的人身、财产等权益,保证办案的政治效果、法律效果、社会效果相统一。四是完善与监察工作相关的国家赔偿制度。首次明确了监察机关履行国家赔偿责任的情形、程序和方式,保障合法权益受到侵害的当事人依法获得赔偿。

  法律的生命力在于实施。《条例》能否切实发挥作用,取得预期成效,最终要靠各级纪检监察机关和广大纪检监察干部贯彻执行的实际行动。各级纪检监察机关要把学习贯彻《条例》摆在突出位置,认真抓实抓好,确保制度落地生根。

  一是要切实抓好《条例》的学习宣传。各级纪检监察机关要自觉把贯彻执行《条例》与深入学习贯彻习新时代中国特色社会主义思想、习法治思想相结合,与深化纪检监察体制改革相结合,与落实十九届中央纪委五次全会工作部署相结合,与学习贯彻监察官法相结合,深刻理解《条例》蕴涵的法治思维和法治方式要求,加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练,提升法治意识、程序意识、证据意识,建设高素质专业化的纪检监察干部队伍。加强对《条例》学习贯彻情况的监督检查,对贯彻执行不力的批评教育、督促整改,推动《条例》各项规定落到实处。

  二是严格依法依规履行职责。各级纪检监察机关履行职责、行使职权,必须清楚自身活动的范围和界限,严格按照监察法和《条例》规定的权限和程序进行监督、调查、处置。要充分发挥合署办公优势,全面系统地贯彻执行监察法、《条例》和《中国机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等规定,实现执纪执法贯通。加强与司法机关、执法部门的沟通协作,促进监察执法与刑事司法更加有效地衔接配合。以系统施治、标本兼治的理念正风肃纪反腐,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。

  三是从严从实加强监督和约束。各级纪检监察机关要牢记“打铁必须自身硬”的要求,严格执行《条例》规定的监督制度,依法接受各方面的监督制约,认真检视“灯下黑”问题,不断提高自身免疫力,定期开展执法规范化检查和案件质量评查,对违规违法行为严肃追究法律责任,使每一项制度要求都化作行动、化为习惯、形成自觉,以铁一般的纪律作风锻造纪检监察队伍。

  四是扎实推进纪检监察制度建设。各级纪检监察机关要强化系统观念、系统思维,结合开展规范性文件备案审查工作,对本地区本单位制定的相关制度进行梳理,及时清理不符合《条例》要求的制度规定,修改完善现有的制度规定,实现法制协调统一。按照中央纪委国家监委统一部署,规范执纪执法文书使用和管理,通过不折不扣地将制度贯彻执行到位,持续推进纪检监察工作规范化、法治化、正规化。

  一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,不仅是反腐败斗争的基本方针,也是新时代全面从严治党的重要方略。习总书记在十九届中央纪委五次全会上提出,要不断实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进战略目标。2021年4月,习总书记在广西考察时再次强调,要始终抓好党风廉政建设,使不敢腐、不能腐、不想腐一体化推进有更多的制度性成果和更大的治理成效。《条例》贯彻落实习总书记重要讲话精神,牢牢把握“三不”一体化推进的理念思路,首次以法规形式明确规定“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设”,将“三不”一体化推进的理论和实践成果转化为制度成果,为“三不”一体化推进取得更大治理成效提供法规制度保障。

  坚持严的主基调,强化不敢腐的惩戒机制。《条例》在总则中要求监察机关坚定不移惩治腐败,在具体制度规定中着力体现不敢腐的震慑,促使公职人员心存敬畏。一是细化监察对象范围,促进对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的具体化。《条例》对监察法规定的六类公职人员分别进行细化,明确各类监察对象认定标准,解决了实践中监察对象认定不够精准的问题。坚持受贿行贿一起查,对监察机关管辖非公职人员涉嫌行贿犯罪、介绍贿赂犯罪、共同职务犯罪或者利用影响力受贿犯罪案件作出明确规定。二是明确监察机关管辖的案件范围,促进在职责范围内调查违法犯罪的具体化。《条例》在监察法原则规定的基础上,细化了监察机关管辖的职务违法和职务犯罪案件范围,划定了监察权的运行边界。与公职人员政务处分法等相关规定相衔接,将超过行政违法追究时效或者超过犯罪追诉时效、未追究刑事责任,但需要依法给予政务处分的其他违法行为等纳入监察机关管辖范围,实现对公职人员违法犯罪行为监督追责全方位、无死角。三是完善腐败案件查办机制,促进依法行使监察权的具体化。详细规范监察机关从监察监督、线索处置、立案调查直至作出处置决定的各个环节,为惩治腐败全流程提供明确法规依据。对监察机关向其他国家机关移送问题线索的情形和程序予以补充完善,建立监察机关与有关机关在违法犯罪线索处置、调查处理方面的衔接机制,对违法犯罪行为形成全面震慑。

  扎紧织密制度笼子,完善不能腐的防范机制。《条例》在总则中要求监察机关推动深化改革、完善制度,规范权力运行,在具体制度规定中落实不能腐要求,促使公职人员行有所止。一是健全监督机制。一体推进“三不”,必须发挥监督的抓早抓小、标本兼治作用,推动构建严密的监督体系,让公职人员时刻感受到用权受监督。《条例》专节规范监察监督职责,本着做深做实政治监督和日常监督的精神,规定监察机关要加强对公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况的监督,发现苗头性、倾向性问题的,及时进行教育提醒。要求监察机关督促有关机关、单位落实主体责任,明确规定监察监督应当与纪律监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接,与人大监督等各类监督贯通协调,形成监督合力,促进公职人员依法用权、秉公用权、廉洁用权。二是建立专项治理机制。《条例》坚持精准监督理念,规定监察机关对于发现的系统性、行业性的突出问题,以及群众反映强烈的问题,可以通过专项检查进行深入了解,督促有关机关、单位强化治理,促进公职人员履职尽责。三是建立以案促改、综合施治机制。《条例》总结各地监察实践的有效经验,坚持将促改的理念贯穿监察机关履行监督、调查、处置职责全过程,要求监察机关以办案促进整改、以监督促进治理,在查清问题、依法处置的同时,剖析问题发生的原因,发现制度建设、权力配置、监督机制等方面存在问题的,向有关机关、单位提出改进工作的意见或者监察建议,促进查办案件与深化改革、完善制度、促进治理相贯通。

  注重教育引导,健全不想腐的自律机制。《条例》重视教育引导对公职人员提高觉悟、担当作为、依法履职的积极作用,在具体制度规定中践行不想腐的理念,促使公职人员崇廉拒腐。强调监察机关应当加强思想道德教育、法治教育、廉洁教育,与监察法相比,强调了“廉洁教育”,丰富了教育的方式、内容和目标,为不想腐的自律机制注入新的内涵。同时,在监察监督部分,展开规定了监察机关应当对公职人员开展教育的具体内容,要求监察机关加强对公职人员理想教育、为人民服务教育、宪法法律法规教育、优秀传统文化教育,弘扬社会主义核心价值观,深入开展警示教育,教育引导公职人员树立正确的权力观、责任观、利益观,保持为民务实清廉本色。在监察权限部分,规定对一般性问题线索的处置,可以采取谈话方式进行,对监察对象给予警示、批评、教育,注重取得教育效果。在处置部分,明确对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,可以谈话提醒、批评教育。这些内容,都体现了《条例》注重构建“不想腐”机制的制度特色。

  习总书记指出,“不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体,不是三个阶段的划分,也不是三个环节的割裂”。我们要牢固树立“三不”一体的系统观念,既看到“三不”是一个有机整体,不能有所偏废,必须齐头并进,又看到“三不”各有侧重,必须在一体推进中做到融合贯通,互相促进。各级监察机关要严格执行《条例》规定,通过监督、调查、处置工作,推动公职人员因敬畏法律而“不敢腐”,因制度完善而“不能腐”,因觉悟提高而“不想腐”,确保实现“三不”一体化推进的战略目标。

  监察法规定,监察机关依法对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。监察法颁布实施以来,在党中央的领导下,各级监察机关深入贯彻落实深化国家监察体制改革精神,坚持有腐必反、有案必查,切实履行监察调查职责,严肃查处职务违法犯罪行为,持续保持反腐败斗争高压态势。《条例》在科学总结实践经验的基础上,对监察管辖制度作出全面系统的规定,进一步丰富和完善了职能管辖、级别管辖和互涉案件管辖的有关内容,为厘清监察调查职责边界,加强与检察机关、公安机关等在案件管辖上的协调配合提供了坚实的制度依据。

  关于职能管辖。职能管辖制度的核心在于明确监察机关管辖事项的范围,重在区分监察机关与检察机关、公安机关等有关执法司法机关的职责边界。监察机关的调查职责总体上可以分为对涉嫌犯罪案件的调查和对涉嫌违法案件的调查两部分。对于犯罪案件调查职责,《条例》第二十六条至第三十一条作出了明确规定,相较于此前有关管辖的制度规定,与《刑事诉讼法》关于检察机关的管辖规定相衔接,进一步明确了司法工作人员以外的公职人员利用职权实施的非法拘禁罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪由监察机关管辖;同时,结合《刑法》的最新修改情况,与《刑法修正案(十一)》相衔接,明确规定公职人员行使公权力过程中涉及的危险作业罪由监察机关管辖。需要说明的是,除上述犯罪外,监察机关必要时也可以依法调查司法工作人员利用职权实施的涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,但应当在立案后及时通报同级人民检察院。这主要是因为,上述犯罪属于职务犯罪范畴,监察机关依法拥有管辖权。为保障检察机关履行对诉讼活动的法律监督职责,一般由检察机关负责侦查,但由监察机关调查更为适宜的,也可以由其调查并通报检察机关。

  对于违法案件调查职责,《条例》除进一步明确职务违法行为范围外,还充实和完善了监察机关可以调查职务违法行为之外的其他违法行为的三种情形,即超过行政违法追究时效,或者超过犯罪追诉时效、未追究刑事责任,但需要依法给予政务处分的;被追究行政法律责任,需要依法给予政务处分的;监察机关调查职务违法或者职务犯罪时,对被调查人实施的事实简单、清楚,需要依法给予政务处分的其他违法行为一并查核的。这主要是考虑到,根据监察体制改革的精神和监察法、公职人员政务处分法的规定,需要依法给予政务处分的行为并不限于职务违法行为,监察机关对公职人员道德操守情况负有监督检查职责,对受到行政处罚的公职人员可以立案调查核实后给予政务处分,等等。监察法第十八条第一款明确规定,监察机关行使监督、调查职权,有权依法向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据。为保证需要依法给予处分的违法行为得到调查核实,《条例》规定对于其他违法行为监察机关在特定情况下可以依法进行调查或者查核。同时,《条例》要求,监察机关发现依法由其他机关管辖的违法犯罪线索,应当及时移送有管辖权的机关。在监察调查工作实践中,需要准确把握上述规定的精神实质和核心要义,监察机关对职务违法行为之外的其他违法行为不能大包大揽,应仅限定在《条例》所规定的特定情形下。

  关于级别管辖。级别管辖制度的核心在于解决各级监察机关之间的管辖权划分问题。监察法规定各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内有关公职人员所涉监察事项。《条例》严格依据监察法的规定,进一步明确监察机关开展监督、调查、处置,按照管理权限与属地管辖相结合的原则,实行分级负责制。设区的市级以上监察委员会按照管理权限,依法管辖同级党委管理的公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪案件。县级监察委员会和直辖市所辖区(县)监察委员会按照管理权限,依法管辖本辖区内公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪案件。同时,考虑到对于非公职人员,无干部管理权限可言,《条例》专门就非公职人员涉嫌犯罪案件的管辖问题作出规定,明确监察机关调查公职人员涉嫌职务犯罪案件中,可以对涉嫌行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员中的非公职人员一并管辖;非公职人员涉嫌利用影响力受贿罪的,按照其所利用的公职人员的管理权限确定管辖。

  按照管理权限管辖和属地管辖在实践中可能存在交叉,主要包括两种情形。一种情形是,《条例》第十三条规定,监察机构、监察专员按照管理权限依法对职务违法和职务犯罪进行调查、处置,可以与地方监委联合调查严重职务违法、职务犯罪,或者移交地方监委调查。另外一种情形是,《条例》第四十九条规定,工作单位在地方、管理权限在主管部门的公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪一般由驻在主管部门、有管辖权的监察机构、监察专员管辖,经协商可以按规定移交地方监委调查,或者与地方监委联合调查;相关单位的其他公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪,可以由地方监委管辖。驻在主管部门的监察机构、监察专员自行立案调查的,应当及时通报地方监委。上述两种情形下,地方监委基于属地管辖对相关公职人员具有管辖权,监察机构、监察专员基于管理权限对相关公职人员也具有管辖权。实践中,监察机构、监察专员与地方监委之间需要依法依规加强沟通协作,及时通报问题线索和重要情况,形成工作合力。

  关于互涉案件管辖。被调查人既涉嫌监察机关管辖的违法犯罪,又涉嫌检察、公安等其他机关管辖的违法犯罪,这类案件一般称为互涉案件。互涉案件管辖制度的核心在于明确监察机关和其他机关在案件调查、侦查中的相互配合、相互协作机制。《条例》在互涉案件管辖制度中,主要明确了三个方面的内容。一是细化了监检互涉案件的管辖协作。规定监察机关在调查司法工作人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪中,可以对其涉嫌的利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪一并调查,并及时通报同级人民检察院。人民检察院在办理直接受理侦查的案件中,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的其他职务犯罪,经沟通全案移送监察机关管辖的,监察机关应当依法进行调查。二是明确了互涉案件中“为主调查”的具体内涵。监察法第三十四条第二款规定,被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。对于如何理解和执行“由监察机关为主调查”,各地不尽一致,普遍建议进一步明确“为主调查”的具体内涵。根据监察法的规定并结合工作实践,《条例》规定,依法由监察机关为主调查的案件,监察机关承担组织协调职责,协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。这样规定符合监察法立法本意,有利于进一步推动监察机关与司法机关共同形成反腐败工作合力,加强党对反腐败工作的集中统一领导。三是明确了各机关分别依职权立案的要求。监察机关为主调查并不是由监察机关替代包办其他机关职能管辖范围内的案件,各机关在办理互涉案件中仍应分别依职权立案。监察机关重在发挥好组织协调职责,确保各职能部门既各司其职又相互配合,使案件办理取得政治效果、法律效果和社会效果的统一。

  管辖职务违法犯罪,既是监察机关的法定责任,也是监察机关的政治担当。《条例》清晰界定监察机关调查职责边界,是监察机关有效履职的重要遵循。各级监察机关要准确理解和适用《条例》关于管辖的规定,严格把握监察权的运行边界,依法、规范开展调查工作,确保监察机关调查工作高质量发展。

  法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八大以来,党中央旗帜鲜明提出全面依法治国、全面从严治党,以法治思维和法治方式反对腐败。习总书记指出,推进反腐败工作规范化、法治化,前提是纪检监察工作自身运行要规范化、法治化。采取监察措施开展调查取证是监察机关开展监督执法的重要方式,按照法治的要求严格规范监察措施适用,是推进监察工作法治化的重要内容和必然要求。在监察法规定的基础上,《条例》第四章切实贯彻权由法定、权依法使等基本法治理念,总结监察体制改革以来的实践探索经验,针对执法实践中反映出来的普遍性、典型性问题,与时俱进细化完善制度,对监察机关采取监察措施的各方面作了严格规范。

  准确把握采取监察措施的总体原则。为规范监察措施适用,《条例》第四章专设一节“一般要求”,强调监察机关应当加强监督执法调查工作规范化建设,严格按规定对监察措施进行审批和监管,依照法定的范围、程序和期限采取措施,并明确监察措施适用的阶段、需要全程同步录音录像的调查取证工作、监察机关之间协助配合和对相关人员的告知程序等要求。这些要求是对监察措施的总则性规定,涉及监察措施适用的各环节和各方面,是监察机关采取监察措施时需要遵循的基本规范和总的原则,充分体现了对监察措施适用的严格监督和规范管理。《条例》第四章其他条文严格落实这一节规定,对每项监察措施的适用作了进一步细化、具体化。在具体适用中,一方面要准确把握采取监察措施的总体原则,严格执行《条例》关于监察措施的每一项制度规定;另一方面,对于实践中出现的新情况、新问题,要在深入理解总体原则的基础上,合法、合理作出处置。

  准确把握监察措施的适用情形。按照现代法治的精神,国家机关出于维护社会秩序和公共利益的需要,才可以依据法律规定对公民权利进行一定范围和程度的干预。监察机关开展监督执法工作,涉及相关当事人的权利。在履行职责、采取监察措施时,必须清楚监察调查这项重要公权力的范围、界限,恪守维护公民权利的法治防线。《条例》严格依据监察法规定,在综合平衡监察执法工作目标和公民权利保护的基础上,进一步细化了监察措施的适用情形,为提高措施适用的精准性提供坚实法治基础。比如,为准确理解和把握留置适用情形,实现留置必要性审查的规范化、具体化,减少个案差异和干扰,《条例》第九十二条至第九十五条对留置措施的适用情形逐项作了细化,分别对监察法第二十二条规定的“严重职务违法”“重要问题”“已经掌握其部分违法犯罪事实及证据”“可能逃跑、自杀”“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据”及“其他妨碍调查行为”等,作了具体明确的规定。在具体适用中,要严格对照《条例》规定,全面审查已掌握的事实和证据,结合案件具体情况进行综合分析研判,按照精准性、必要性的要求,依法作出是否应当采取监察措施的决定,坚决杜绝没有证据的主观臆测。

  准确把握采取监察措施的具体要求。监察机关采取监察措施收集的证据材料,是处置职务违法犯罪的依据。监察法第三十三条规定,监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。《条例》第四章结合监察工作实践,对每一项监察措施作了全面细致的规定,涉及采取监察措施的工作规范和文书、笔录要求等各方面,是依法开展监察工作,确保调查取证符合刑事审判要求和标准的重要制度遵循。在具体适用中,要注重把握《条例》对监察措施每一个环节作出的规定。采取谈话、讯问、询问、留置等措施,需要向当事人或者有关人员出具权利义务告知书、通知书的,应当依法出具相应文书,履行告知、通知程序。委托开展勘验检查、提请协助开展搜查等,需要委托或者提请有关单位协助的,应当依法出具规定的函件。采取技术调查、通缉和限制出境措施,需要交由公安等有关机关执行的,应当依法出具函件,并附相关决定书等材料。严格执行这些要求,是确保调查程序合法性的必要条件,也是不断提升监察工作质量和水平的必然途径。

  严格规范监察措施,推进监察工作规范化、法治化,是贯彻落实全面依法治国基本方略的重要体现。各级监察机关在贯彻执行《条例》中,要准确理解把握《条例》的规定,严格按照规定权限、程序和要求开展工作,依法采取措施、调查取证、查清事实,确保依法正确行使监察权。

  深化国家监察体制改革是以习同志为核心的党中央作出的重大决策部署。国家监察体制改革后,纪委监委监督范围扩大了、权限丰富了,社会关注度更高,必须在持续强化自我监督的同时,自觉接受外部监督,尤其要落实宪法和监察法规定,把依法接受人大及其常委会监督作为重要方面,切实做到对其负责、受其监督。监察法第五十三条规定,各级人大常委会听取和审议本级监委专项工作报告。监察法颁布实施以来,在党中央集中统一领导下,国家监委和地方各级监委自上而下、积极稳妥、有序有效开展向人大常委会作专项报告工作,实践探索为进一步完善法规制度积累了宝贵经验。《条例》在第七章“对监察机关和监察人员的监督”中,对监察法第五十三条的规定进行了细化,进一步充实各级监委向本级人大常委会报告专项工作的有关规定,细化报告专项工作的形式、程序,明确审议意见办理要求。

  进一步明确报告专项工作的方式。《条例》第二百五十二条第一款总结实践做法,在监察法规定的基础上进一步明确了报告的方式,规定由各级监委主任在本级人大常委会全体会议上报告专项工作。这里要把握三个方面:一是作专项工作报告的具体人员是监委主任;二是作专项工作报告的场合是各级人大常委会全体会议;三是报告的方式是向全体会议现场报告,而不是书面报告。

  进一步细化报告专项工作的程序。对于向人大常委会报告专项工作如何开展,监察法没有具体规定。实践探索中,首先是做好准备阶段工作,主要包括:各级监委组建工作专班,深入开展调研,起草报告初稿,以书面或者座谈方式听取和征求专项工作涉及的相关部门、下级监委,以及特约监察员、专家学者等的意见;根据各方面意见,对报告进行研究修改;在此基础上,经监委主要负责人批准后,将报告征求意见稿送本级人大有关专门委员会,并配合开展调研、座谈等相关工作,再根据有关意见,进一步修改完善报告。其次是做好正式报告阶段工作,主要是在监委主任报告专项工作后,人大常委会组织分组审议报告时,监委派出领导成员到会听取意见。《条例》总结实践经验,在第二百五十二条第二款规定,“在报告专项工作前,应当与本级人民代表大会有关专门委员会沟通协商,并配合开展调查研究等工作。各级人民代表大会常务委员会审议专项工作报告时,本级监察委员会应当根据要求派出领导成员列席相关会议,听取意见”。将实践中行之有效的做法上升为法规制度,明确了有关程序要求,为各级监委做好专项报告工作提供规范指引。

  进一步明确对审议意见的办理要求。向人大常委会全体会议作专项工作报告,只是报告专项工作的一部分,更重要的是要做好“后半篇文章”,积极办理人大常委会提出的审议意见,进一步完善工作机制,健全制度措施,推动监察工作高质量发展。梳理实践做法,主要包括两个方面:首先,各级监委要认真研究办理本级人大常委会提出的审议意见,制定工作方案和任务清单,明确责任单位和具体措施,抓好整改落实;其次,将办理情况形成书面报告,经批准后提交本级人大常委会。《条例》根据实践探索积累的经验,在第二百五十二条第三款对监委如何办理审议意见作出具体规定,明确“各级监察委员会应当认真研究办理本级人民代表大会常务委员会反馈的审议意见,并按照要求书面报告办理情况”。各级监委要高度重视审议意见办理工作,以落实人大常委会审议意见为契机,加强和改进相关工作,不断提升自身素质能力,使监委的工作经得起检验和监督。

  在同级党委领导下,监委向本级人大常委会报告专项工作是深化国家监察体制改革的重要内容,是运用法治思维法治方式开展反腐败工作的重要措施。各级监委要把报告专项工作的过程作为自觉接受人大监督的过程,牢固树立依法接受监督的意识。通过认真报告专项工作、积极办理审议意见,促进依法有效履行监察职责,推进监察工作规范化、法治化、正规化。

  坚持实事求是,是对纪检监察机关的一贯要求,是纪检监察工作高质量发展的生命线月,中央纪委恢复重建后召开的第一次全会规定了八条工作原则,其中第三条就是“重证据、重调查研究,严禁逼供信”。只有以事实为上、证据为王,才能确保办理的每一起案件都经得起实践、人民和历史的检验。为了细化完善监察法关于证据的规定,保证监察机关调查获取的证据符合法定要求和标准,经得起检察机关和审判机关的审查,《条例》第四章专设一节,明确了证据种类、证据审查、证据标准、非法证据排除规则以及如何使用行政机关、司法机关收集的证据材料等内容。

  严格以证据为根据认定案件事实。《条例》规定,可以用于证明案件事实的材料都是证据;监察机关认定案件事实应当以证据为根据。监察机关认定的案件事实是监察机关经过严格的法定程序,根据证据重构的法律事实。《条例》规定的证据种类包括物证、书证、证人证言、被害人陈述、被调查人陈述、供述和辩解等8种。这既与《刑事诉讼法》关于证据种类的规定相衔接,也涵盖了监察调查工作中收集的各类证据材料。为保证所认定的事实清楚,《条例》规定,监察机关应当全面、客观地收集、固定被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的各种证据,形成相互印证、完整稳定的证据链。这要求监察机关工作人员树立正确的政绩观,坚持一是一、二是二,综合判断各方面证据以认定案件事实,做到不偏不倚、不枉不纵。

  建立差异化的违法犯罪证据标准。《条例》要求监察机关调查终结的案件,都应当事实清楚,并对职务违法案件与职务犯罪案件规定了分层的证据标准。对职务违法案件,要求“证据确凿”,即定性处置的事实都有证据证实;定案证据真实、合法;据以定案的证据之间不存在无法排除的矛盾;综合全案证据,所认定事实清晰且令人信服。对职务犯罪案件,要求“证据确实、充分”,即定罪量刑的事实都有证据证明;据以定案的证据均经法定程序查证属实;综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑。《条例》这样规定的主要考虑是,职务违法的危害性、构成要件所要求的精确程度、调查权限和措施强制性、法律责任对权益的影响等各个方面,较之职务犯罪均有所减弱,反映到证据标准上也应有所不同。但认定职务违法的证据也应当具备关联性、真实性、合法性,根据这些证据认定的事实虽不需达到排除合理怀疑的程度,但也需要达到非常高的确定性,不能随意降低证据标准。

  坚决排除以非法方法收集的证据。《条例》对非法证据排除的范围、程序等作了规定,目的是保证监察机关收集证据的过程合法,保障当事人合法权益。实践中,要重点把握以下三点:第一,对采用暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法收集的言词证据应当予以排除。采取上述非法手段收集的言词证据包括被调查人供述、证人证言、被害人陈述。这些行为直接侵犯公民的身体权、健康权甚至生命权,是对人权的严重侵犯,对此类证据应当坚决依法予以排除。第二,对收集方法不符合法定程序且不能补正或作出合理解释的物证、书证应当予以排除。物证、书证是客观证据,具有不可替代、不可重复取得的特点,取证程序的违法一般不影响证据可信度。因此,对收集程序不合法的物证、书证,允许予以补正或者作出合理解释,不能补正或者作出合理解释的,则应当予以排除。这也与《刑事诉讼法》关于非法证据排除的规定相衔接。第三,非法证据排除的程序。可以分为两种情况:一是监察机关主动发现后调查核实,并依法予以排除。监察机关监督检查、调查、案件审理、案件监督管理等部门发现监察人员可能存在以非法方法收集证据情形的,应当依据职责进行调查核实,确认或者不能排除以非法方法收集证据的,对有关证据依法予以排除。《条例》作这样的规定,是为了确保监督执法的各个环节都贯彻非法证据排除的要求,各相关部门均履行自身职责。二是监察机关接到控告、举报后调查核实,并依法予以排除。既包括负责调查的监察机关收到被调查人关于调查人员非法取证的控告、举报,也包括上级监察机关接到对下级监察机关调查人员非法取证的控告、举报。

  依法使用有关机关收集的证据材料。《条例》规定,对行政机关在行政执法和查办案件中收集的证据材料,以及人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关等在刑事诉讼中收集的证据材料,监察机关可以作为证据使用。监察机关依法使用行政机关、司法机关等收集的证据材料,既能防止不必要的重复取证,提高工作效率,节省公共资源,也能防止因取证不及时引起的证据毁损、灭失、污染、变质等,导致有关事实难以再次得到证据证明。实践中,要注意把握以下三点:一是对上述证据材料,监察机关在作为证据使用前,应当根据监察法、《刑事诉讼法》等审查其是否符合法定要求,经审查认为属于应当排除的非法证据或者证据不真实的,不能作为证据使用。二是对行政机关收集的证据材料,必须是在行政执法和查办案件过程中收集的,监察机关才可以作为证据使用。根据法律、行政法规规定行使国家行政管理职权的组织,可以视为行政机关。“行政执法”一般指执行行政管理方面的法律法规赋予的职责,“查办案件”一般指依法调查处理行政违法案件。三是对人民法院生效刑事判决、裁定和人民检察院不起诉决定采信的证据材料,监察机关在办理职务违法案件过程中,可以直接作为证据使用。这主要是考虑到司法机关作出生效刑事判决、裁定和决定的案件,已经对侦查、调查过程中收集、调取的证据材料进行综合审查判断,并通过司法程序予以确认,认定犯罪案件所坚持的“排除合理怀疑”的证据标准是法定最高标准。为节约办案资源,提高工作效率,监察机关不必再对这些证据材料进行重复性调查和审核。这也与公职人员政务处分法关于公职人员依法受到刑事责任追究后,应当如何给予政务处分的规定相衔接。

  收集、固定、审查和运用证据是监察调查的中心环节,形成相互印证、完整稳定的证据链是监察调查的重要任务。《条例》在监察法的基础上,对监察调查的证据问题作了全面系统的规范。各级监察机关要强化法治思维,牢固树立证据意识,认真贯彻执行《条例》的规定,以扎实的证据收集运用工作促进监察调查规范有效开展。

  习总书记强调,守法律、重程序,这是法治的第一位要求。监察法专门设置监察程序一章,对监察机关开展监督、调查、处置工作程序作出明确规定。在党中央领导下,中央纪委国家监委陆续出台了《监察机关监督执法工作规定》等制度,对监察工作程序作出具体规定。随着国家监察体制改革深入推进,完善监察权运行机制,构建与之相适应的完善的监察工作程序势在必行。《条例》第五章全面梳理现有制度规定,聚焦改革实践中发现的问题,丰富完善相关制度,构建更加规范、严密的监察工作程序,确保监察机关在法治轨道内履职行权,推进监察工作规范化、法治化、正规化。

  系统规范工作流程,科学构建监察程序。《条例》在监察法规定基础上,对监察工作程序进行科学划分,围绕线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置、移送审查起诉七个环节,对监察工作程序进行全流程规范,环环相扣、贯通衔接,进一步增强了监察程序的系统性。同时,《条例》立足监察法规定位,坚持系统集成、协同高效,注重与现有相关规定的协调衔接,突出规范监察工作程序各环节的主要流程和关键节点,不追求面面俱到、事无巨细。在工作程序中贯穿监察机关及其人员的工作权限、责任、标准和要求,形成权责清晰、流程规范、制约有效的程序体系,保障监察工作依法有序开展。

  聚焦实践需求,实现程序规定与时俱进。《条例》坚持需求导向,推进制度建设的供给侧结构性改革,充分吸收监察体制改革实践经验,聚焦监察工作程序中关键点和风险点,细化制度规定,明确工作要求。一是针对现有规定尚不明确的程序进行补充完善,强化工作指引。明确审理谈话的具体情形,强调对被调查人采取留置措施拟移送起诉、可能存在以非法方法收集证据等五种情形的一般应当进行谈话,进一步强化审理部门审核把关职责,解决实践中操作不统一、不规范的问题,提高案件质量;确立复审复核终结制度,明确上一级监察机关的复核决定和国家监委复审复核决定的终局效力,维护监察机关处理决定的权威性。二是针对复杂的实践情况加强制度设计,确保程序灵活有效适用。构建一般立案为原则、特殊立案为补充的层次丰富的监察立案制度,规范对涉案人员、涉嫌单位犯罪的单位以及相关责任人员尚不明确的事故(事件)等的立案调查程序,明确案情简单的案件立案与移送审理可以一并报批,专门规定指定管辖案件立案程序等,确保不同类型案件精准立案,提高工作效率;贯彻“坚持受贿行贿一起查”要求,对有行贿行为的涉案单位和人员处置作出针对性规定,完善批评教育、责令具结悔过、依法移送行政执法部门等处理方式,提高打击行贿的精准性、有效性。三是针对监察权运行环节中的风险,强化程序监督制约作用。对监察机关调查期限作了明确限制,规定没有采取留置措施的案件,应当在立案后一年以内作出处理决定,对于解除留置措施的案件,应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定,加强对调查工作的规范和制约,保障被调查人合法权益;建立撤销案件报备制度,明确撤销案件具体程序、文书规范和工作要求,强化对监察机关撤案工作的监督,促进监察机关实事求是办理处置案件,等等。

  对接诉讼制度改革,促进监察调查程序与刑事司法程序有机衔接。《条例》主动对接以审判为中心的诉讼制度改革,专设一节“移送审查起诉”明确规定监察机关在监察执法与刑事司法衔接中的工作职责,增强实践操作性,促进监察机关与司法机关在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约,健全权威高效、衔接顺畅的工作机制。一是着重规范监察机关移送审查起诉工作。移送审查起诉是职务犯罪案件从监察调查程序进入刑事诉讼程序的重要节点。为实现与检察机关审查起诉工作顺畅衔接,《条例》重点细化监察机关移送审查起诉工作要求,建立职务犯罪案件预告移送制度,指定对接部门,强化信息沟通;对监察机关在审查起诉阶段发现漏罪漏犯的处置、关联案件起诉要求等作出规定,强化工作统筹,统一工作标准;根据《刑事诉讼法》等规定完善违法所得没收和缺席审判案件工作程序,为深入推进反腐败国际追逃追赃工作提供制度保障。二是强调依法配合司法机关做好案件起诉、审判工作。明确人民检察院退回补充调查案件的分类处理方式和工作程序,提升监察机关办理退回补充调查工作质量;细化监察机关依法配合人民检察院做好审查起诉工作、配合人民法院做好审判工作的具体情形和工作要求,将监察机关协作配合职责落实落细。三是完善与刑事诉讼认罪认罚从宽制度的衔接机制。规范监察机关提出从宽处罚建议工作程序,细化提出从宽处罚建议的情形,强调监察机关讯问被调查人时应当告知其如实供述自己罪行可以依法从宽处理和认罪认罚的法律规定,对没有提出从宽建议的被调查人应当在《起诉意见书》中载明其自愿认罪认罚情况,确保被调查人移送审查起诉后依法适用刑事诉讼认罪认罚从宽制度,实现从宽处罚建议制度与刑事诉讼认罪认罚从宽制度有机衔接。

  习总书记强调,要善于用法治思维和法治方式反对腐败。程序观念、按程序执法是法治思维和法治方式的具体表现。各级监察机关要充分发挥监察程序的规范和制约作用,以科学严密的程序体系强化监察机关自我监督制约,引导监察人员强化程序观念,严格依照监察法和《条例》等规定的程序开展监督、调查、处置工作,规范和正确行使国家监察权。

  监察法在第一条中,开宗明义将“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”作为其立法目的之一。同时,第十五条分别从六个方面对各领域的公职人员范围作了进一步界定。上述规定以法律的形式将深化国家监察体制改革成果固定下来,为持续深化国家监察体制改革,全面落实监察全覆盖要求提供了坚实法律依据。监察法颁布实施以来,各级监察机关全面准确执行监察法,依法加强对各领域公职人员的监督。不断深化的监察工作实践,为细化监察法的相关规定,进一步完善关于监察对象范围的制度规定,提供了丰富的素材。《条例》在细化监察对象范围方面,严格把握“行使公权力”这一根本标准,科学总结监察实践成果,坚持既贯彻落实深化国家监察体制改革精神,体现中国特色国家监察制度特点,又与处分相关法律法规相协调,与刑事法律制度相衔接,在第三章第一节第三十八条至第四十三条中用六个条文对六类监察对象范围作了逐一细化,并在第四十四条明确对单位违法的处理原则,为有效推进监察全覆盖提供制度支撑。

  贯彻落实深化国家监察体制改革精神。《条例》将深化国家监察体制改革,实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖,作为界定公职人员范围的出发点和落脚点。一是贯彻“坚持党对一切工作的领导”要求,进一步明确党组织委派人员的公职人员身份。比如,第四十条第二项规定,国有企业管理人员包括,经党组织提名、推荐、任命、批准等,在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。又如,第四十三条第三项将党组织委派到集体经济组织等单位、组织中从事公务的人员,明确纳入“其他依法履行公职的人员”。二是进一步阐释“管理”的内涵,细化相关公职人员的认定依据。根据“行使公权力”的标准,将相关单位中从事管理的人员进一步具体化为履行组织、领导、管理、监督等职责的人员,或者从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。三是强化集体事务监督和集体经济保护,厘清相关领域的公职人员范围。第四十二条将从事集体事务和公益事业管理,或者从事集体资金、资产、资源管理的人员纳入“基层群众性自治组织中从事管理的人员”范围;第四十三条第三项进一步明晰集体经济组织中的公职人员范围。

  与《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)等相关法律法规相协调。为推动监察工作规范开展,《条例》在单位概念、人员范围等方面与有关法律法规作了有效衔接。一是与《公务员法》等法律法规相协调,保证相关法律概念统一。《公务员法》等法律确立了政务处分与处分双轨并行的二元处分体制。政务处分与处分在种类、期间、适用的违法情形等方面的一致性,要求《条例》对公职人员范围的界定,要与其任免机关、单位开展处分工作相关的《公务员法》等法律法规相协调。比如,第三十八条规定,公务员范围依据《公务员法》确定;第四十一条将“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位”概念与《事业单位登记管理暂行条例》中的“事业单位”概念保持一致。二是与公职人员政务处分法相协调,重申单位违法的责任追究机制。根据监察法规定,监察对象为公职人员,不包括单位。关于单位违法的法律责任如何追究,公职人员政务处分法第十条明确,应当“对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分”。《条例》第四十四条对此作了重申和强调。

  与刑事法律制度相衔接。根据监察法第十一条规定,监察机关对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。监察程序与刑事司法程序上的衔接,需要实体依据上的衔接作保障。《条例》在厘清公职人员范围时,与刑法中有关犯罪主体的规定作了细致比对。一是落实监察全覆盖要求,进一步明确刑法上的“国家工作人员”全部属于公职人员。比如,第四十条规定的“国有企业管理人员”范围,与相关企业中的“国家工作人员”的认定范围保持基本一致。又如,根据2000年全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》,将基层群众性自治组织中“协助人民政府从事行政管理工作的人员”纳入第四十二条规定的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”。再如,第四十三条在细化“其他依法履行公职的人员”范围时,与刑法规定的国有单位委派到非国有单位从事公务的人员,以及司法解释中所列举的“其他依照法律从事公务的人员”作了衔接。二是落实系统集成要求,细化委派主体和方式,提高可操作性。《条例》借鉴刑法及司法解释规定,根据不同情形将委派主体明确为党组织或者国家机关,国有独资、全资公司、企业,国家出资企业中负有管理、监督国有和集体资产职责的组织,事业单位等,将委派方式明确为“提名、推荐、任命、批准等”。

  《条例》上述规定采用定义与列举相结合的方式,对监察对象范围作出全面细化,有利于监察机关依法履职尽责,为加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现监察全覆盖奠定了扎实基础。

  习总书记强调,纪检监察机关要接受最严格的约束和监督,加大严管严治、自我净化力度,针对自身权力运行机制和管理监督体系的薄弱环节,扎紧织密制度笼子,坚决防止“灯下黑”。《条例》贯彻落实习总书记重要指示,总结纪检监察体制改革成功经验,结合近年来查办纪检监察干部违纪违法案件及日常监督工作中发现的问题,完善内控机制,构筑起全方位、立体化、多层次的自我监督制度,促使监察人员自觉遵守党纪国法,做严格自律、作风优良、拒腐防变的表率,始终保持忠诚干净担当的政治本色。

  完善监察权运行内控机制。监察权运行内控机制是监察机关自我监督的重要内容,符合权力运行制约规律和原理。《条例》全面总结既有制度成果,对完善内控机制作出一系列规定,为强化自我监督提供有力抓手。一是完善权力配置和制约工作机制。对监察权进行细化分解,建立监督检查、调查、案件审理、案件监督管理等部门相互协调制约的工作机制,实现线索管理和处置分开,监督检查和调查分开,调查和审理分开,审理和申诉分开,防止因权力过于集中导致的先入为主、以案谋私等问题。二是强化对监察权运行关键环节的监督。强化案件监督管理、案件审理等部门对问题线索处置、调查措施使用、涉案财物管理等工作的监督检查职责,明确要求建立常态化、全覆盖的案件质量评查机制。突出监督重点,进一步细化监督主体、监督内容和监督方式,明确要求监察机关及其监督检查、调查部门负责人定期检查调查期间的录音录像、谈话笔录等,加强对调查全过程的监督,推动对监察人员的监督责任落实落细,提高监督质效。三是强化专门监督部门和上级监察机关的管理监督。《条例》第二百六十条和第二百六十五条,明确本级监察机关机关党委、干部监督部门和上级监察机关对监察人员的管理监督责任,完善对监察人员执行职务和遵纪守法情况的监督制度,加大对执法违法行为的监督、调查、处置力度,彰显对执法违法行为零容忍的鲜明立场。明确违法申诉责任部门,规定被调查人及其近亲属认为监察机关及其工作人员违反法律法规侵害被调查人合法权益,向监察机关申诉的,案件监督管理部门为受理部门,充分发挥申诉机制对监察机关和人员的监督作用。

  细化对监察人员的监督制度。《条例》第七章关于自我监督制度的条款共有十七条。其中,有八条是对监察人员的具体监督制度和措施,可以分为三大类。一是履职监督制度,包括打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度,履职回避制度,保密、脱密管理制度等。《条例》明确规定,对于发现监察人员存在打听案情、过问案件、说情干预、违规交往情形的,应当向上级负责人报告;在履职回避制度中增加规定指令回避方式和回避程序,明确要求选用借调人员、看护人员、调查场所应当严格执行回避制度,保证监察人员客观、公正、依法执法;将保密要求贯穿监察工作全过程,覆盖全部监察人员,并要求监察机关建立健全检举控告保密制度,保障检举控告人的监督权利。二是从业监督制度,包括监察人员离任从业限制制度和家属从业限制制度。为避免监察人员及其家属利用监察人员的权力或者影响力谋取不当利益,《条例》对监察人员离任后的从业行为以及监察人员家属的从业行为一体作出规范,切实防范利益冲突。三是责任追究制度。《条例》总结现行制度成果,对监察人员涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误时的责任追究作了规定,明确既追究直接责任,又追究领导人员责任,对滥用职权、失职失责造成严重后果的,实行终身责任追究,以严肃的责任追究强化监督,促使监察人员行使权力慎之又慎,自我约束严之又严。

  严格监察人员准入和培训制度。严格监察人员准入和培训制度是提升监察人员整体素质,建设高素质专业化监察队伍,切实履行好职责使命的重要保障。《条例》设定了严格的监察人员准入制度,要求监察机关严把“政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关”,监察人员必须忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁,为监察干部队伍不断注入源头清水。将培训作为监察机关的法定义务予以明确,要求监察机关对监察人员有计划地进行政治、理论和业务培训,突出政治机关的培训特色,实践中应当把自觉接受监督、做到忠诚干净担当作为对监察人员进行教育培训的重要内容。

  作为行使国家监察职能的专责机关,监察机关肩负党和人民重托,依法对所有行使公权力的公职人员进行监督,责任重大,使命光荣。在“围猎”和“腐蚀”面前,纪检监察机关不是天然的保险箱,纪检监察干部也不具有天然的免疫力,必须牢记“打铁必须自身硬”的要求,不断强化自我监督,确保自身作风正、纪律严、形象好,才能切实担负起党和国家赋予的神圣职责。